Orçamento: o passo que falta
Maílson da Nóbrega
O Congresso ainda não aprovou o Orçamento do governo federal para 1996. Raros têm sido os casos de sua aprovação até dezembro do ano anterior, que seria o normal. O Executivo deve ter sua parcela de culpa nessa história.
Fora isso, o Brasil tem dado passos firmes na construção de um sistema de finanças públicas institucionalmente avançado. Tudo começou em 1986 com o fim da "conta de movimento" do Banco do Brasil. A Lei de Responsabilidade Fiscal, um dos seus pontos altos, é considerada exemplo para outros países por instituições multilaterais.
Tenho comentado neste espaço a evolução do processo orçamentário moderno, cujas origens estão na Inglaterra medieval. A Carta Magna de 1215 incorporou o princípio da prévia autorização legislativa para aumentar impostos e o da vigência dos novos encargos apenas no exercício seguinte. A Carta de Direitos de 1688, que transferiu a supremacia do poder ao Parlamento, tornou obrigatória essa prévia autorização para as despesas e o endividamento público. Estava formado o arcabouço institucional que viria a ser adotado por todas as democracias.
Esses avanços não chegaram a Portugal, cujas finanças públicas se caracterizavam por centralismo, autoritarismo e patrimonialismo. Este, segundo Raymundo Faoro, incluía a fusão das finanças pessoais do rei com as do Estado. O público e o privado se misturavam, sem transparência ou prestação de contas.
É inequívoca a influência dessas tradições na formação do Estado e da cultura do Brasil. O patrimonalismo ainda se manifesta na apropriação do Estado por grupos, como nos escândalos recentes. O Congresso abdica do poder de aprovar um Orçamento sério.
Ainda que a Constituição de 1988, em rara racionalidade fiscal, tenha estabelecido limites para a ampliação das despesas, os congressistas os contornam mediante a "reestimativa" das receitas. Por aí, enfiam bilhões em favor de grupos de interesses, de objetivos paroquiais e outros. O atual relator "encontrou" R$ 15 bilhões de novas receitas.
Para evitar o desastre, fala-se que o Orçamento é "autorizativo". Não há sustentação legal nem histórica para a barbaridade, mas todos a aceitam, inclusive o próprio Congresso. Baixa-se em seguida um "decreto de programação" indicando o que vai ser cumprido. Pelo decreto, o Executivo diz que vai obedecer apenas uma parte da lei (sim, o Orçamento é uma lei). Infelizmente, a violência institucional é melhor do que o descontrole.
Daí vem outra aberração. O cumprimento de metas fiscais não depende do Orçamento, como seria o correto, mas da capacidade do ministro da Fazenda para "segurar" a despesa na "boca do caixa". Nada mais primitivo e antidemocrático. O potencial de distorções, incluindo a corrupção, é enorme. Graves erros alocativos costumam ocorrer, mas o procedimento se incorporou aos nossos hábitos. O ministro da Fazenda precisa descumprir a lei para nos livrar da irresponsabilidade do Congresso.
Nossos parlamentares poderiam recuar três séculos e observar como os ingleses construíram suas instituições orçamentárias. Veriam que o Orçamento deve ser mandatório. O papel do Ministério da Fazenda não é "segurar" despesas, mas gerir as finanças e o endividamento de modo a atender as normas aprovadas pelo Congresso e os respectivos limites e metas. O "decreto de programação" deveria fazer parte da história, para que as futuras gerações conhecessem um de nossos dinossauros institucionais.
O Orçamento mandatório tem seus riscos, mas nenhum avanço institucional deixa de tê-los. Em contrapartida, o Congresso poderia começar a levar a sério o Orçamento e a incorporar padrões de comportamento de seus congêneres nos países desenvolvidos.
No caso americano, embora as emendas paroquiais ainda existam todos os anos (aqui com mais razão vai continuar), no que se convencionou chamar de "pork barrel politics", o Congresso costuma ser tão ou mais austero do que o Executivo. Nos anos 1980, o equilíbrio orçamentário deveu muito ao projeto de lei de três senadores, os quais associaram definitivamente seu nome à Lei Gramm-Rudman-Hollings de Redução do Déficit.
Se os nossos congressistas estudassem exemplos como esse poderiam dar o passo que falta para que nossas finanças públicas adquiram de vez o padrão de primeiro mundo.
Mailson da Nóbrega é ex-ministro da Fazenda e sócio da Tendências Consultoria Integrada (e-mail: mnobrega@tendencias.com.br
