Jornal O Globo
O debate sobre qual a melhor forma de governo, dentro da reforma do
sistema político-partidário brasileiro que estará sendo discutida no
próximo ano, acaba de ganhar um instrumento importante: o livro
“Presidencialismo e governabilidade nas Américas”, do cientista
político Octavio Amorim Neto, da Escola de Pós-Graduação da Fundação
Getulio Vargas, que pode ser muito útil para se entender as virtudes
e os problemas de um sistema de governo que está em crise não apenas
no Brasil. Segundo o autor, “na medida em que o presidencialismo
oferece ao chefe do Executivo amplas alternativas para contornar o
Poder Legislativo e os atores coletivos que o operam, este sistema de
governo pode ser justamente criticado por conta dos riscos que traz
para a estabilidade democrática e a efetividade governamental”.
Para Amorim Neto, que defende o sistema semipresidencialista, onde o
Legislativo ganha mais força, para alguns países latino-americanos
como o Brasil, a Argentina e o México, “a estabilidade das
democracias contemporâneas e a efetividade dos seus governos
continuam a depender da solidez das instituições legislativas e
partidárias e do papel que as legislaturas e partidos tenham no
processo governativo”.
Comparando gabinetes de monarquias parlamentaristas, repúblicas
parlamentaristas e repúblicas semipresidenciais, juntamente com
gabinetes presidenciais, Amorim Neto demonstra que os presidentes têm
mais opções do que os primeiros-ministros para a formação
ministerial. “Enquanto estes se vêem premidos, na grande maioria das
vezes, a compor governos eminentemente partidários, aqueles podem
montar as mais diversas formas de gabinete, baseados em distintos
critérios de recrutamento ministerial e de recompensa política aos
partidos que apóiam o Executivo”.
O que poderia ser um ponto positivo do presidencialismo torna-se
muitas vezes o seu maior pecado: “A flexibilidade de nomeação
ministerial pode ter um custo ainda maior para os sistemas
presidencialistas: o bypassing ou amesquinhamento da legislatura e
dos partidos”, ressalta o autor.
A flexibilidade de nomeação seria “um ativo importante” em países
cujos partidos não têm quadros técnicos competentes, ou que não
contam com burocracias bem qualificadas do ponto de vista
profissional, como é o caso da maioria esmagadora das nações latino-
americanas.
Porém, adverte Octavio Amorim Neto, “isto não quer dizer que os
presidentes nomeiem necessariamente as pessoas mais qualificadas
tecnicamente para ocupar os ministérios. Justamente o contrário pode
acontecer, com os ministros escolhidos por critérios tais como a
amizade ou laços de lealdade pessoal ao presidente”.
O livro analisa, com a ajuda de métodos estatísticos, 106 gabinetes
nomeados por 59 presidentes em 13 países. Os países e os períodos
abarcados são os seguintes: Argentina (1983-2001); Bolívia
(1982-2001); Brasil (1985-2001); Chile (1990-2004); Colômbia
(1978-2000); Costa Rica (1978-2002); Equador (1979-1999); Estados
Unidos (1981-2001); México (1988-2000); Panamá (1990-2002); Peru
(1980-1992); Uruguai (1985-2003) e Venezuela (1979-1999).
O autor considera “particularmente significativos” os achados segundo
os quais “só os presidentes cujos partidos tenham uma percentagem
considerável de cadeiras legislativas, e que ideologicamente tendam
para o centro, têm maior probabilidade de implementarem suas
políticas através de procedimentos legislativos padrão (projetos de
lei) e que, por isso, nomeiem gabinetes majoritários e selecionem
judiciosamente ministros filiados a partidos”, realçando o papel das
legislaturas e dos partidos no processo político.
Entretanto, os estudos mostram que, se os presidentes detêm a
alternativa constitucional de editar decretos-lei, e dispõem de amplo
poder de veto, “sentem-se tentados a formar seus gabinetes
principalmente com tecnocratas e políticos com os quais tenham laço
de lealdade pessoal e a distribuir aos partidos pastas ministeriais
de forma não equânime”.
Octavio Amorim Neto chega à conclusão de que “enquanto, no curto
prazo, a nomeação de ministros apartidários possa ser ótima para o
chefe do Executivo, no longo prazo, contudo, esse padrão de seleção
ministerial pode alienar perigosamente os partidos e o Legislativo, o
que sempre constitui um risco para a estabilidade política”, citando
como exemplares os casos de Collor, no Brasil, e de Fujimori, no Peru.
O livro mostra que gabinetes majoritários e com uma distribuição mais
proporcional dos cargos ministeriais estão associados a uma
estratégia decisória centrada mais na utilização de projetos de lei
do que em medidas provisórias. O primeiro governo de Fernando
Henrique Cardoso é o grande exemplo de tal padrão de governança.
Analisando as alternativas “governar por projetos de lei” versus
“governar por decretos”, Octavio Amorim Neto mostra que a primeira
estratégia requer gabinetes políticos, vinculados a partidos, com as
pastas distribuídas proporcionalmente. “É o que, em um regime
presidencialista, mais se aproxima de um regime parlamentarista”.
Já a segunda estratégia estaria associada a governos minoritários e
pouco afeitos aos partidos. “Os gabinetes majoritários são desejáveis
e mais estáveis, mas menos prováveis se o partido do presidente for
pequeno”, ressalta. Essas alternativas estarão sendo testadas no
próximo governo brasileiro, o primeiro a ter, graças às cláusulas de
barreira que entram em vigor, poucos partidos no Congresso.
Se Lula for reeleito, terá que dividir mais equanimemente seu governo
com o PMDB, diante da provável fraqueza de sua coalizão PT, PSB e PC
do B. Se o vencedor for Alckmim, o PFL exige uma participação real no
governo, nos moldes da “concertation” chilena.
