Merval Pereira

Um tema que certamente vai voltar ao cerne dos debates nesse segundo mandato do presidente Lula é a questão federativa, e não focado apenas em rolagem das dívidas estaduais, como sugeria o caminho simplista que estava sendo tomado pelo governo federal. O próprio presidente Lula, no discurso de posse, citou a reforma tributária como prioridade: “Vamos consolidar, em harmonia com esta Casa e com os estados, a legislação unificada do ICMS, simplificando as normas, reduzindo alíquotas, com previsão de implantar um único imposto de valor agregado a ser distribuído automaticamente para união, estados e municípios”. O governador Aécio Neves, em Minas Gerais, foi enfático: “Não haverá crescimento verdadeiro; não haverá desenvolvimento consolidado; não haverá democracia plena enquanto não refundarmos a federação e os princípios norteadores da República brasileira”.

O economista José Roberto Afonso publicou recentemente um trabalho com Fernando Rezende, com a visão do caso brasileiro, a partir de um debate promovido pela Universidade de Stanford, e publicado pela prestigiada Editora de Cambridge, sobre a questão em diversas partes do mundo.

Um paradoxo da globalização é o governo federal ter sua liberdade limitada por acordos internacionais para manejar várias políticas, fazendo com que o governo local se torne o grande âmbito para ações públicas afirmativas.

Do lado fiscal, é preciso harmonizar o sistema tributário nacional e avançar no sentido da harmonização tributária dentro do continente, substituindo velhos antagonismos por bem definidas regras de cooperação, fórmula que vale tanto para a União Européia quanto para o Mercosul.

Para os economistas, há um amplo consenso sobre a inadequação do sistema tributário brasileiro. Ele prejudica a competição nos mercados interno e externo, atrapalha a eficiência econômica, representa um peso adicional sobre os investimentos, induz à evasão fiscal e submete os contribuintes a uma legislação complexa.

Apesar disso, ressalta o estudo, fracassaram todas as tentativas de reforma nos últimos quinze anos. Para eles, um dos pontos em disputa é uma associação incorreta entre “harmonização” e “unificação” dos impostos.

Para José Roberto Afonso e Fernando Rezende, no trabalho intitulado “A federação brasileira, desafios e perspectivas”, não é necessário unificar, mas sim harmonizar.

“A harmonização requer uma base comum do imposto sobre consumo, mas não necessariamente alíquotas uniformes”, ensinam eles. Ampliar a base da tributação e aplicar bases uniformes em todo o país seria a maneira de conseguir a harmonização tributária.

Compartilhar o imposto não é o mesmo que compartilhar seu produto, lembram os economistas, para dizer que, quando o imposto é compartilhado, “ambos os governos, central e estadual, têm o direito de explorar a mesma base tributária, sob uma legislação comum. A autonomia para estabelecer as regras da tributação é posta conjuntamente nas mãos do Parlamento nacional, mas ambos os parceiros retêm a capacidade de estabelecer alíquotas, arrecadar e dispor de sua parte”.

Uma base tributária comum e uma legislação nacional formam um poderoso incentivo para a cooperação intergovernamental no campo da administração tributária, “trazendo benefícios para os contribuintes e administradores”.

Do lado do contribuinte, uma regra uniforme para o cumprimento de suas obrigações fiscais significa menores custos administrativos e ausência da necessidade de recorrer a jurisdições distintas para solucionar divergências de interpretação.

Do lado dos administradores de impostos, a unificação dos registros tributários e auditorias conjuntas aumentam a eficiência, reduzem a evasão fiscal e minimizam os custos administrativos.

Com um imposto sobre consumo harmonizado e aplicado segundo o princípio de destino, a competição para atrair atividades econômicas mediante benefícios fiscais terá impacto somente sobre as receitas daqueles que fazem essas concessões, removendo o principal motivo da guerra fiscal. O desenvolvimento econômico terá de se basear mais nos meios de melhorar a infraestrutura, os serviços urbanos e os programas sociais, com ênfase na educação básica e na saúde. A cooperação intergovernamental nos gastos públicos, para implementar essas políticas, é a contraparte da partilha do imposto.

Ao compartilhar uma ampla base de imposto sobre consumo, a distribuição de receita na federação mantém uma associação estreita com o nível de renda e consumo em cada membro da federação.

Desse modo, as transferências compensatórias podem ser reduzidas a níveis exigidos para manter um padrão mínimo de serviços em todo o país, possibilitando um papel maior dos governos locais na provisão de serviços urbanos e sociais.

A estabilidade no sistema tributário é outra vantagem importante da partilha do imposto. Quando uma ampla base tributária é compartilhada numa federação, é menos provável que ocorram mudanças freqüentes na legislação. Vale a pena observar, ressalta o estudo, que a estabilidade das regras fiscais torna-se ainda mais importante com o avanço da globalização e da integração regional, tendo em vista sua importância para atrair investimentos e para as decisões de aumentar a capacidade produtiva.

As oportunidades para aplicar o princípio do benefício da tributação também aumentam com a possibilidade de exercer maior autonomia no nível local. Os impostos locais sobre propriedade e vendas ao consumidor não criam distorções econômicas e podem assim ser usados. As taxas impostas aos beneficiários de serviços públicos municipais também podem ser importantes para melhorar as finanças públicas locais.