No orçamento impositivo, as receitas e despesas nele incluídas são executadas plenamente, não podendo o Poder Executivo manipular sua administração de forma a redirecionar os recursos.
O orçamento autorizativo, adotado no Brasil, tem componente substancial de ficção, na medida em que, pelo contingenciamento, o Poder Executivo deixa, na realidade, de alocar receita para setores priorizados pelo Congresso.
No orçamento autorizativo, os fundos, bem como as receitas vinculadas, são um misto de boas intenções e de sonho. Os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador, por exemplo, são contingenciados e parte deles é ainda desviada para a Desvinculação de Recursos da União (DRU). Com as receitas vinculadas à educação ocorre a mesma situação.
Faço essas considerações sobre o orçamento para avaliar os argumentos que vêm sendo apresentados visando à criação de fundos e de uma empresa voltados para as reservas do pré-sal.
Argumenta-se que nos campos do pré-sal as reservas são enormes e o risco é pequeno. Por esse motivo, o governo deveria criar uma empresa 100% estatal, de forma a se apropriar integralmente dos resultados do pré-sal.
O governo pode, sem criar uma nova empresa estatal e sem modificar a Lei do Petróleo, ter sua receita patrimonial do pré-sal enormemente ampliada pelo recebimento de um valor mais elevado do bônus de assinatura, bem como pelo aumento dos porcentuais dos royalties e das participações especiais. Pode, também, por meio do contrato de concessão, ter o controle absoluto sobre a exploração do pré-sal, estabelecendo até mesmo regras referentes à exportação, sem necessidade de reestatizar a exploração do petróleo. Esse último aspecto afasta a preocupação de alguns de o País tornar-se apenas exportador de petróleo bruto, sem beneficiá-lo.
Deve ser também considerado se o governo e a empresa a ser criada terão os recursos para realizar os investimentos exigidos na exploração do pré-sal. Cabe, ainda, analisar se o caminho a seguir para a constituição da empresa pública estatal se enquadraria como privilégio fiscal, vedado por dispositivo constitucional (artigo 173, § 2º). Não podemos chegar a uma situação em que, por razões de natureza política, seja levantada a bandeira do "pré-sal é nosso" e o petróleo não sair debaixo do sal pela falta de investimentos e por problemas de natureza jurídica.
Argumenta-se também que os recursos obtidos pela exploração do pré-sal devem ser destinados ou a um fundo de investimento ou a um segundo fundo de desenvolvimento da educação.
A criação de fundo e a vinculação de receitas são anomalias no campo das finanças públicas. O bom ordenamento financeiro aconselha a adoção de um orçamento impositivo, englobando todas as receitas e despesas da União, sem fundos e receitas vinculadas, que são verdadeiras balelas no orçamento autorizativo e desnecessários no orçamento impositivo.
Entretanto, caso seja intenção de o governo aumentar já os recursos destinados à educação, não seria necessário criar um fundo. Bastaria retirá-los do contingenciamento e excluí-los da DRU.
As receitas da exploração de petróleo são receitas patrimoniais que devem continuar sendo incluídas no orçamento da União e submetidas à aprovação do Congresso. À medida que elas aumentam, o correto seria reduzir, no mesmo montante, os impostos e as contribuições. Abrir-se-ia, assim, caminho para a redução do "custo Brasil" e para o aumento da competitividade da indústria nacional, afastando até mesmo o mal da chamada "doença holandesa", que tem sido tantas vezes mencionado para justificar a criação de fundos e de empresa estatal.
A receita patrimonial do pré-sal poderia ser também utilizada para a redução da dívida pública da União, o que propiciaria uma grande economia das despesas com juros, cujo valor aplicado na educação seria suficiente para a redenção do sistema educacional do País, sem a necessidade de criação de qualquer tipo de fundo e de empresa.
*Francisco Dornelles é senador (PP-RJ)
