As armadilhas da implementação ): Paulo R. Haddad

O Estado de S. Paulo - 17/07/2010



Nas décadas de 1980 e 1990, as empresas brasileiras tiveram de enfrentar uma intensa concorrência em seus mercados, ou porque passaram a se inserir num processo de integração competitiva de suas atividades ou porque, com a abertura da economia brasileira, viram ampliar-se os fluxos de comércio do País.


Com relativa rapidez, o que se exportava ou importava por ano na década de 1970 praticamente passou a equivaler ao valor das exportações mensais no século atual. Nossas empresas perceberam que não teriam condições de competir no médio e no longo prazos sem incorporar em suas estruturas organizacionais as metodologias de planejamento estratégico visando à sua modernização tecnológica, reestruturação produtiva, diferenciação de seus produtos, etc. Em poucos anos estavam alinhadas aos métodos e melhores práticas de planejamento empresarial dos países mais desenvolvidos. O planejamento estratégico veio a se incorporar em definitivo à cultura das principais empresas do País.

Enquanto isso, desde o início dos anos 80 ocorreu um processo de desmonte institucional das incipientes experiências de planejamento de médio e de longo prazos no nível das três esferas de governo, induzido por uma interpretação inadequada do papel do Estado numa economia emergente. Nos anos 90 essa tendência se agravou quando o País aderiu à agenda do Consenso de Washington, que, ao propor um papel minimalista para o Estado na intervenção econômica, levou de roldão os sistemas de planejamento governamental.

As tentativas mais recentes de resgate dos processos e métodos de planejamento governamental no Brasil mostram que há uma multiplicidade de problemas político-institucionais ao longo de sua implementação a serem enfrentados que, se não forem trabalhados com muito cuidado e dedicação, podem levá-los ao fracasso. Há uma tendência de se valorizarem as etapas de diagnose e de programação de um processo de planejamento e, ao mesmo tempo, de se subestimarem as etapas de implementação, de controle e de avaliação.

As instituições que participam da execução de um plano de desenvolvimento integrado tendem a criar o seu espaço próprio de decisão, fechando-se em torno de missões e temas programáticos específicos e protegendo-se quanto às tentativas de interferências das atividades de coordenação externa. Por exemplo: um programa de gestão de recursos hídricos não pode prescindir da cooperação das instituições, públicas e privadas, vinculadas às políticas ambientais na região onde se localizam. Assim, quando lhes é solicitada a cooperação para executar determinadas atividades do programa, é necessário considerar a questão recorrente da heterogeneidade das diferentes organizações envolvidas, quanto ao seu grau de maturidade institucional, sua capacidade de decisão e de implementação, sua cultura profissional, etc. Esses fatores podem explicar, ainda que parcialmente, os diversos exemplos de conflitos institucionais em torno das políticas de desenvolvimento, resultando em impasses decisórios (paralisantes ante escolhas críticas), em predominância de elementos irracionais (confundindo objetivos com instrumentos) e desperdício de recursos (por meio da sobreposição de funções e das disputas por liderança).


Assim, recomenda-se que um programa de desenvolvimento deva conceber a coordenação das entidades públicas e privadas atuantes na sua área de influência em razão de problemas rigorosamente focalizados no nível de subprogramas e projetos. Suas ações devem ter natureza pragmática em busca de resultados operacionais, envolvendo a mediação de conflitos e disputas, a eliminação de setorialismos injustificáveis, a promoção de consensos, a busca do dinamismo real, em vez de divisões formais, etc., para fazer acontecer os objetivos e metas do programa. As chances de sucesso na implementação de um programa de desenvolvimento sustentável são muito reduzidas, em geral, se o seu grau de especificidade é baixo e se não houver coordenação com status e centralidade no nível do poder político.




PROFESSOR DO IBMEC/MG, FOI MINISTRO DO PLANEJAMENTO E DA FAZENDA NO GOVERNO ITAMAR FRANCO