A quase crise institucional que beiramos na noite de quarta-feira, superada momentaneamente porque a presidente Dilma considerou mais prudente prorrogar por três meses o prazo de validade das emendas parlamentares de 2009, é exemplar dos defeitos de nosso sistema presidencialista de coalizão.
Baseado de um lado na chantagem política permanente do Congresso sobre o governo, e de outro no exercício da hegemonia do Executivo, é um sistema que estimula os conflitos políticos e coloca em segundo plano as perspectivas a longo prazo e o planejamento estratégico.
Mesmo tendo admitido prorrogar os prazos, o governo não liberou ainda os tais "restos a pagar", o que fez com que os próprios aliados revelassem que, se a presidente Dilma não tivesse recuado da decisão anunciada de não pagar essas emendas antigas, haveria uma crise com o Congresso que poderia inviabilizar seu governo.
Comentários desse naipe, do presidente da Câmara, o petista Marco Maia, ou do líder do PMDB, deputado Henrique Alves - que, ao elogiarem o recuo da presidente, ressaltaram as consequências de uma atitude diferente -, só servem para marcar em público a situação de refém em que se encontra o Executivo.
Ao mesmo tempo, o Legislativo está reagindo a uma estratégia do Executivo baseada no contingenciamento permanente das verbas, por longos prazos, que, no caso atual, atingiria a perfeição de simplesmente não serem pagas.
Essa é uma característica do Orçamento autorizativo, que muitas vezes pode provocar uma distorção na relação do Executivo com o Legislativo: o governo manipula politicamente a liberação de certas verbas, e tranca outras para fazer o superávit fiscal.
O mesmo jogo de cena repetiu-se ontem, quando o ministro da Fazenda, Guido Mantega, visivelmente contrariado - afinal, fora a equipe econômica que recomendara à presidente Dilma não pagar essas verbas -, anunciou que a contrapartida para a prorrogação do prazo para pagar as emendas antigas seria a proibição de pagamento de novas emendas nos próximos 90 dias, para não prejudicar a política do governo de manter o superávit primário em torno de 3% do PIB.
Como o Orçamento é meramente indicativo, o Executivo tem condições de apenas liberar as parcelas que lhe convêm, de acordo com a prioridade correspondente a seu projeto de governo e/ou às necessidades políticas.
Esse sistema é uma deformação do processo democrático, e, embora seja legal, gera um ambiente onde as pressões políticas - que não raro beiram a chantagem - são a tônica. E alimenta a corrupção, como vemos repetidamente nos escândalos que têm como origem as emendas parlamentares e a liberação de verbas nos ministérios.
O contingenciamento das verbas orçamentárias e a distribuição de cargos no segundo escalão transformaram-se nos principais mecanismos do Executivo para montar coalizões congressuais que viabilizem as suas principais ações, e essa estratégia será sempre confrontada pela base aliada quando seus interesses não forem atendidos.
Na apuração do escândalo dos sanguessugas, ficou revelado que o então chefe da Casa Civil, José Dirceu, não liberava as emendas sem que o deputado ou senador se comprometesse a votar com o governo em determinados assuntos.
Assim, além do mensalão, o governo utilizava também as emendas dos parlamentares para negociar apoio no Congresso, o que em si não representa nenhuma ilegalidade, já que as verbas em disputa são aprovadas no Orçamento.
Não sendo impositivo, o Orçamento se transforma em uma peça de ficção, onde verbas são aprovadas e depois não são liberadas, e onde obras não prioritárias acabam sendo realizadas porque a empreiteira encontrou o caminho das pedras da liberação da verba.
Tudo isso sem perspectiva de reformas ou solução definitiva para o equilíbrio fiscal.
O preço de montar uma coalizão governamental nessas condições é a concessão permanente e, portanto, a perda de qualquer visão estratégica na gestão de recursos públicos e o risco de escândalos de corrupção - que acabam, inevitavelmente, estourando.
Os parlamentares dependem dessas verbas para viabilizar a realização de obras que trarão os consequentes dividendos eleitorais, e perderam o poder que detinham antes do golpe de 1964, considerado um obstáculo à racionalidade econômica e às reformas estruturais.
Durante o período militar, foram conferidos ao Executivo poderes orçamentários que em grande medida foram mantidos pela Constituição de 1988, como iniciativas exclusivas em projetos orçamentários e tributários e impor restrições a emendas parlamentares.
Justamente por isso volta e meia surge no Congresso movimento para transformar o Orçamento autorizativo em impositivo, o que daria aos políticos um peso maior na discussão orçamentária, retirando do Executivo o controle que hoje ele exerce.
O argumento de que as pressões do Legislativo por gastos colocam em risco o equilíbrio fiscal - e por isso o Executivo assume a responsabilidade de, por meio do contingenciamento de verbas, manter o controle de gastos - é uma meia verdade.
Em tempo de eleição, tradicionalmente o Executivo estoura as verbas para garantir a vitória política de seu grupo, e o que estamos vivendo hoje é a tentativa de cortar gastos para recuperar o equilíbrio perdido no esforço de eleger Dilma Rousseff.